全国统一的国土空间规划体系总体形成——“多规合一”绘就美丽中国

  美丽中国，规划先行。2018年，党中央、国务院作出改革部署，将原分属不同部门的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划职责统一整合到自然资源部，由其负责建立国土空间规划体系并监督实施，推进实现“多规合一”。

  国土空间规划是国家空间发展的指南，是各类开发保护建设活动的基本依据。改革实施以来，《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》正式印发，“三区三线”成果高标准划定，“五级三类”国土空间规划编制实施，国土空间规划体系建设取得决定性进展……“多规合一”绘就的崭新蓝图，正在华夏大地渐次展开。

  做好顶层设计

  元荡湖，地处上海与江苏交界，一座以“同心结”为设计理念的步行长桥横跨清澈湖面。曾因缺乏跨省份生态治理路径一度无人问津的“死水潭”，如今已变身流域共治的“样板间”。

  水上一座桥，架起沪苏两地居民水清岸绿、生态和谐的幸福感受；制度一座桥，联通两地共同协作，破除发展掣肘。

  江苏省自然资源厅国土空间规划局局长朱凤武介绍，国土是生态文明建设的空间载体。以我国首个跨行政区国土空间总体规划，以及首个跨省域国土空间详细规划为指引，长三角生态绿色一体化发展示范区先行先试，打造了一片共建、共治、共享、共赢的制度创新试验田。

  “多规合一”改革前，治理难题不只在元荡湖。彼时，由于规划种类多且分属不同部门，容易出现内容重叠冲突、审批流程复杂、部分地方规划朝令夕改等问题，无法满足高质量发展需要。通过建立统一的国土空间规划体系，在“一张图”上对各类要素进行统筹协调与配置，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，加速提上议程。

  2022年，我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划——《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》印发，地方各级总体规划、详细规划和专项规划编制统筹推进。截至目前，除北京、上海城市总体规划已于2017年批复不需再报外，江苏、广东、重庆等28个省级国土空间规划已获国务院批复；市县国土空间总体规划均已编制完成，八成以上已批准实施。法定化的国土空间开发保护蓝图总体形成。

  筑牢安全底线

  当前，高质量发展稳步推进。一边是耕地保护的严峻形势，一边是项目建设的用地需求，如何以科学规划为引领，处理好保护与发展的关系？

  打开全国国土空间规划“一张图”，960多万平方公里土地幅员辽阔，约300万平方公里海域碧水微澜，农业、生态、城镇等功能空间清晰划分，生态保护红线、耕地和永久基本农田、城镇开发边界3条控制线界限分明。“三区三线”划定后，何处种粮、哪里用作生态保护、何地进行城镇开发建设，一目了然。

  “三区三线”作为国土空间规划的核心内容，确定了保障国家粮食安全、生态安全、城镇化健康发展的3条空间底线，奠定了整个国土空间布局的骨架和基础。

  全国划定不低于18.65亿亩的耕地和15.46亿亩的永久基本农田；完成陆域生态保护红线约304万平方公里划定，初步划定约15万平方公里海洋生态保护红线；城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内。

  自然资源部国土空间规划局局长张兵表示，在统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界3条控制线的基础上，再对农业、生态、城镇等功能空间布局进行优化，统筹海岸带、海域、海岛开发利用保护活动，保障重大基础设施建设，保护传承和塑造国土的文化与自然价值。充分发挥国土空间规划在国土空间开发保护上的战略引领和刚性约束作用，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

  激活发展动能

  规划引领，纲举目张。“多规合一”改革激发的澎湃动能，正源源不断注入经济社会发展。

  全国683个城市城区范围首次精准上图落位，城市更新行动有了重要抓手。城区是观察城市化发展演化趋势、研究城市化的基本空间单元。基于第三次全国国土调查，按照“统一数据、统一标准、统一技术流程”，叠加人口、用地、产权、产业等信息，能够科学准确观察城市高质量发展情况，统筹做好空间布局和用地安排。

  村庄规划编制有了细化指南，和美乡村建设各具风貌。我国农村地域广阔，部分乡村存在资源闲置、粗放利用的情况。《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》提出，要结合县乡级国土空间规划编制，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，优化细化县域镇村体系布局，明确重点发展村庄，引导人口、产业适度集聚紧凑布局；统筹优化县域产业园区、公共服务设施、基础设施等空间布局，形成宜居宜业和美乡村建设的县域整体优势。

  规划绘就发展蓝图，关键在于落地见效。自然资源部国土整治中心研究员郧文聚表示，一方面，以“多规合一”为基础，实现规划用地“多审合一、多证合一”，提升审批效能和监管服务水平，深化“放管服”改革，助力优化营商环境，持续向市场释放改革红利。另一方面，以城市有机更新和全域土地综合整治为抓手，加强规划与土地政策深入融合，因地制宜优化空间布局，让蓝图成为现实。（纪文慧）