云南地方立法40年：让法治之光照耀云岭大地

云南省人民代表大会设立常务委员会40周年

　　1979年是中国社会主义民主法治建设重新起步的一年。当年7月，五届全国人大二次会议表决通过了决议，明确县级以上地方各级人大设立常委会，赋予了省级人大及其常委会制定地方法规的权力。1979年12月，云南省第五届人民代表大会第二次会议选举产生了云南省人民代表大会常务委员会，云南地方立法由此起步。

　　与时代同步，与改革同频。省人大常委会成立40年来，始终毫不动摇坚持党对立法工作的领导，始终充分发挥人大在立法工作中的主导作用，始终紧紧围绕全省中心工作开展立法工作，大胆探索、勇于实践，以良法促发展、保善治，有力促进了地方经济社会发展和民主法治建设。

　　从无到有从少到多 建立完善地方法律体系

　　1980年8月，省五届人大常委会第四次会议审议通过了《云南省县级人民代表大会选举实施细则》《关于保护森林资源发展林业生产的规定》等法规，这是云南省历史上首次有真正意义上的省级地方性法规。

　　“二十世纪八十年代初期，地方立法工作可以用‘摸着石头过河’来形容，没有先例可循，只能在实践中探索。”省人大常委会研究室负责人介绍，云南省地方立法工作起步的初期，并没有立法计划或规划，主要围绕政府已成型的政策和国家法律实施来开展立法。“虽然当时立法主要依靠政府部门来主导立法，但相关工作的开展为接下来规范地方立法积累了宝贵经验。”

　　1985年10月，省人大常委会出台《云南省人大常委会关于制定地方性法规的暂行规定》，制定地方性法规有了基本的规范，制定程序和法规文本表述趋于统一。2000年3月，《中华人民共和国立法法》出台后，省人大常委会结合云南工作实际，经过反复调研和广泛征求意见，审议通过了《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》。至此，云南省地方立法工作进入全面法制化和规范化的阶段。

　　回顾40年光阴，云南地方立法工作始终紧跟改革开放步伐，经历了从计划经济体制到社会主义市场经济体制的深刻变革。1980年，《中华人民共和国全国和地方各级人民代表大会选举法》颁布实施后，云南及时制定了《云南省县级人民代表大会选举实施细则》，保证直接选举县级人大代表等重大决策贯彻实施;1993年出台《云南省乡镇企业条例》，把积极扶持乡镇企业发展作为富民兴滇的战略措施来抓，为全省乡镇企业发展提供了良好条件;为推动云南扩大开放，先后制定了《云南省外来投资促进条例》《云南省外商投资财产鉴定条例》等;为适应社会主义市场经济发展和加入世界贸易组织需要，先后对全省现行有效的法规进行系统清理;为决战脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会，制定和修改了《云南省农村扶贫开发条例》等一批民生法规。

　　党的十八大以来，云南全省各级人大及其常委会认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真履行宪法法律赋予的职责，积极稳妥推进地方立法工作，云南地方立法工作取得新成绩。

　　“从探索起步到规范立法，通过近40年的努力，云南构建起了较为全面的地方法律体系。”省人大常委会法制工作委员会负责人介绍，目前全省行之有效的(540)余件地方性法规、自治条例和单行条例，涉及经济、政治、文化、社会、生态等各个方面。

　　围绕中心突出特色 民族立法保障民族团结边疆稳定

　　今年1月，省十三届人大二次会议表决通过了《云南省民族团结进步示范区建设条例》，这是云南省首次在全省人代会期间审议表决一项实体性法规。

　　作为全国民族成分最多、跨境民族最多、民族自治地方最多和实行区域自治少数民族最多的省份，“民族特色”成为云南地方立法最出彩的亮点。

　　40年来，省人大常委会高度重视民族立法工作，从1980年开始，就选择1个自治州和1个自治县作为试点，指导自治条例的制订工作。《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施后，省人大常委会及时组织学习贯彻，切实加强对8个自治州和29个自治县的立法指导，帮助民族自治地方结合实际制定了自治条例。1986年7月，云南省第一个自治条例《楚雄彝族自治州自治条例》经省人大常委会批准施行，拉开了全省民族自治地方立法工作的序幕。这些条例和法规用法律形式把国家已经采取的特殊政策和措施固定下来，在保障少数民族自治地方的自主权、因地制宜确定具体工作方针和政策、发挥自治地方资源优势、培养配备少数民族干部、发展民族教育和民族地区的科学文化事业、加快贫困山区建设、保护各民族的合法权益等方面作出了规定，进一步调动了各族人民当家作主的积极性。

　　云南在全国率先制定《云南省〈中华人民共和国民族区域自治法〉实施办法》，先后出台《云南省促进民族自治地方科学技术进步条例》《云南省城市民族工作条例》《云南省民族乡工作条例》等一批省级地方性法规，贯彻落实党的民族政策，有力地促进了民族团结和民族地区经济社会发展。截至目前，全省自治条例、单行条例数量居全国第一。

　　经过40年的努力，云南已经初步建立起一个以宪法为基础，以民族区域自治法为主干，包括地方性法规、行政规章、自治条例、单行条例、补充或变通规定构成的，具有鲜明地方特点和民族特色的民族法律法规体系，民族工作全面步入有法可依、依法办事的轨道。

　　发挥立法引领推动作用 撑起生态环境法律保护伞

　　今年1月，省生态环境厅召开新闻发布会，介绍和解读了自2019年1月1日起施行的《云南省大气污染防治条例》主要内容和贯彻实行等有关情况。该《条例》于2018年11月举行的省十三届人大常委会第七次会议审议通过，其中明确提出了云南省“保持大气环境质量优良”的目标。公众期待此次新施行的条例能以法治护航打赢蓝天保卫战。

　　40年来，云南省充分发挥立法的引领和推动作用，正确处理生态环境保护与经济社会发展的关系，着力加强生态环境保护立法，不断提高生态环境保护立法的针对性、可操作性和有效性，有力推进生态文明排头兵建设和美丽云南建设，为云南经济社会与生态环境保护的协调和可持续发展护航。

　　多年来，云南把重要水资源的地方立法作为生态环境保护立法的重中之重。目前，九大高原湖泊的保护已做到“一湖一条例”(滇池、抚仙湖、星云湖、阳宗海、杞麓湖、程海制定了省级地方性法规，洱海、异龙湖、泸沽湖制定了单行条例)，并将在2年内完成新一轮全面修订。在重点饮用水水源保护方面，省人大常委会制定了《云南省云龙水库保护条例》《云南省曲靖独木水库保护条例》等，昆明市人大常委会制定了《昆明市松花坝水库保护条例》《昆明市清水海保护条例》等。其中，《云南省曲靖独木水库保护条例》是省人大常委会为没有立法权的地方制定的第一个法规，是省人大常委会为没有立法权的地方解决其急需的立法诉求作出的有益、成功的立法创新;《云南省云龙水库保护条例》是省人大常委会将市级地方性法规上升为省级地方性法规的第一个立法项目。

　　突出自然资源和自然遗产保护，云南省先后制定《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》《云南省澄江化石地世界自然遗产保护条例》等;在全国率先实现国家公园管理体制地方立法，把云南省国家公园管理工作的经验和做法上升成为法律规范;出台《云南省林地管理条例》，助力推进集体林权制度改革、增强林业发展活力和加强林地保护管理;制定《云南省森林防火条例》，在全国率先推行以森林公安为主相对集中林业行政处罚权的执法模式;2018年9月，省十三届人大常委会第五次会议表决通过的《云南省生物多样性保护条例》，开创了我国生物多样性保护立法的先河，受到广泛关注……

　　突出重点领域敢创新、坚持问题导向补短板，云南正通过地方立法撑起生态环境法律保护伞，为建设中国最美丽省份提供强有力保障。

　　勇于探索积极创新 推进科学立法民主立法依法立法

　　2017年，云南省在各地设立了不少基层立法联系点，面向基层开展立法意见建议征集、普法宣传教育等，民意与立法机关之间有了“直通车”。

　　“回顾历史，云南地方立法工作从没有停止探索创新的步伐。”省人大常委会法制工作委员会负责人介绍，40年来，云南省地方立法工作体现出四个深刻的转变：从注重经济立法到经济立法和社会立法并重的转变;从偏重管理立法到强调保障公民权利和服务立法的转变;从追求大而全立法到注重可操作性立法的转变;从关注立法数量到注重立法质量的转变。

　　——从最初没有立法计划，注重政策定型和实施法律来开展立法，到制定年度立法计划，再到制定五年立法规划，逐步开始着眼云南发展全局，在突出经济领域立法的同时，着力加强社会领域的地方立法，强调环境和资源保护立法，使地方立法更紧密地围绕中心、服务大局。

　　——从最初单纯依靠政府部门起草法规案，到省人大及其常委会相关委员会提前介入起草工作，以及由省人大常委会直接牵头起草法规案，再到向社会公开征集立法项目和法规草案稿，有效遏制了立法中的部门利益倾向。

　　——从最初“关起门来”审议法规案，到邀请行政相关人参加立法座谈会、邀请公民旁听人大常委会会议、重要法规草案公开登报征求意见、召开立法听证会，再到所有法规草案一审后上网公布征求意见，不断扩大公民对立法的有序参与，以人为本的立法理念逐步确立。

　　——从最初的法规草案一审制到两审制甚至三审、四审，法规案统一审议、立法专家咨询库从无到有，制定并试行立法技术规范、向社会公开常委会审议意见、开展“立法回头看”活动等等，有力地促进立法由数量型向质量型转变。

　　立足推进科学立法、民主立法、依法立法，云南省不断完善立法工作机制。近年来，云南省先后修订了立法条例、立法技术规范、法规立项办法、立法评估办法，出台涉及重大利益调整论证咨询工作规范、争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估工作规范等，健全了立法起草、论证、协调、审议等工作机制，保障了人大在立法工作中的主导地位。2015年，省人大常委会开创性地采取委托第三方评估方式，启动了对云南省现行地方性法规的“全面体检”，相关评估报告集结成《地方性法规立法后评估实证研究》一书，成为云南省地方立法工作的又一创新成果。

　　40年使命担当、40年砥砺奋进。省人大常委会设立40年来，地方立法权逐步扩大、立法体制不断完善，强有力地推进了地方经济社会发展和民主法治建设。顺应新时代新要求、回应人民群众关切，地方立法将发挥更加重要的作用，为云南实现高质量跨越式发展作出新的贡献。

　　云南地方立法40年大事记

　　1980年8月，省五届人大常委会第四次会议审议通过了《云南省县级人民代表大会选举实施细则》《关于保护森林资源发展林业生产的规定》和《云南省人民代表大会常务委员会关于实施〈刑事诉讼法〉延长办案期限的决定》，云南省第一次有了真正意义上的省级地方性法规。

　　1981年6月，省五届人大常委会第八次会议审议批准孟连傣族拉祜族佤族自治县、宁蒗彝族自治县、沧源佤族自治县变通执行《中华人民共和国婚姻法》结婚年龄的规定，诞生了云南省第一批民族自治地方变通规定。

　　1986年7月，省五届人大常委会第二十二次会议审议批准《云南省楚雄彝族自治州自治条例》，云南省第一个民族自治地方自治条例诞生。

　　1987年2月，根据1986年修订后的地方组织法规定，省六届人大常委会第二十六次会议审查批准了《昆明市关于游行示威的暂行规定》，标志着省会城市昆明市的立法起步。

　　1988年3月，省人大常委会批准了《滇池保护条例(试行)》，标志着滇池保护工作进入系统化、法制化轨道。该条例后经多次修订、修改。2012年，省人大常委会审议通过了《云南省滇池保护条例》，上升为省级地方性法规。

　　1988年12月，省七届人大常委会第三次会议审议批准了《云南省大理白族自治州洱海管理条例》，云南省第一个民族自治地方单行条例诞生。

　　1989年8月，省人大常委会出台了《云南省严禁毒品的行政处罚条例》，这是全国范围内第一个禁毒地方性法规。

　　1990年12月，省七届人大常委会第十五次会议审议通过了《云南省计划生育条例》，之后随着国家生育政策的调整，该条例经过多次修订、调整。

　　1991年5月，省七届人大常委会第十八次会议审议通过了《云南省禁毒条例》，为打好云南省禁毒人民战争提供了有力法制保障。

　　1993年9月，省八届人大常委会第三次会议审议通过了《云南省抚仙湖管理条例》，九大高原湖泊“一湖一条例”工作有序推进。

　　1995年2月，为加强地方立法工作，提高立法质量，省人大常委会设立省人大常委会法制工作委员会，主要负责综合协调地方立法工作，收集整理地方立法工作资料，为省人大及其常委会在研究、修改、审议地方性法规草案等方面服务。

　　1999年3月，省九届人大常委会第八次会议审议通过了《云南省老年人权益保障条例》，民生领域等重点领域立法工作得到持续加强。

　　2001年2月，省九届人大四次会议审议通过《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》，其后，《云南省人民代表大会常务委员会立法技术规范》《云南省人民代表大会及其常务委员会各委员会审议地方性法规案工作程序的规定》《云南省人民代表大会常务委员会地方性法规立项办法》等文件相继出台，对立法工作的各个环节进行规范，立法工作机制不断完善。

　　2002年7月，省人大常委会出台《关于向社会公开征集立法项目和法规草案稿的决定》，在社会各界反响强烈，省内外媒体高度关注，极大地调动了公众参与立法工作的积极性。

　　2003年，省人大常委会印发《云南省人民代表大会常务委员会关于改进立法工作，提高立法质量的意见》，理顺专门审议和统一审议的关系;印发《云南省人民代表大会及其常务委员会各委员会审议地方性法规案工作程序的规定》，理顺各委员会审议法规草案工作程序。

　　2004年，在全国范围率先探索“立法回头看”后，形成常态化的立法后评估制度。

　　2006年11月，省十届人大常委会第二十六次会议审议通过《云南省艾滋病防治条例》，为有效预防和控制艾滋病在云南省的传播和蔓延提供有力保障。

　　2009年5月，省人大常委会设立法治工作委员会，作为常委会专门的立法工作机构，承担相关具体立法工作任务，为统一审议提供服务。

　　2010年2月，省人大常委会成立了立法咨询专家库，首批入库专家22名，涵盖省内主要高校和相关学科专家。

　　2010年5月，省十一届人大常委会第十七次会议批准通过了《迪庆藏族自治州民族团结进步条例》，有力促进了迪庆藏族自治州民主政治建设，依法维护民族团结进步事业。

　　2014年，省人大常委会启动对实施超过5年、且5年内未经修改的118件地方性法规的立法后评估工作。此次评估采用了委托第三方评估的方式。

　　2015年11月，省十二届人大常委会第二十二次会议通过《云南省人民代表大会常务委员关于确定昭通等七州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规时间的决定》;2016年7月，省十二届人大常委会第二十八次会议通过《云南省人民代表大会常务委员关于确定楚雄等八州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规时间的决定》;迪庆藏族自治州确定其开始制定地方性法规的时间为其依法设立统一审议机构之日起。云南省下辖16个州(市)全部依法行使制定地方性法规权。

　　2015年，审议通过的《云南省国家公园管理条例》，成为全国范围内第一部关于国家公园管理的地方性法规。

　　2017年9月，省人大常委会建立了10个省人大常委会基层立法联系点，探索拓宽公众参与立法工作渠道。

　　2018年9月，省十三届人大常委会第五次会议表决通过了《云南省生物多样性保护条例》，在全国率先出台生物多样性保护地方性法规。

　　2019年1月，省十三届人大二次会议表决通过《云南省民族团结进步示范区建设条例》，标志着云南省民族团结进步示范区建设进入规范化、法制化轨道。(记者 瞿姝宁 整理)